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财政部长刘昆:开发性、政策性金融机构不得配合地方政府变相举债

政府债务管理制度是现代财税制度的重要组成部分。“十四五”期间,要进一步完善政府债务管理体系,不仅要有效发挥政府债务融资的积极作用,还要坚决防范和化解风险,增强财政可持续性。”财政部部长刘坤最近在《建立现代财税制度》一文中指出。

本文收录在最近出版的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》补充书中。在本文中,刘坤阐述了完善规范、安全、高效的政府债务融资机制。

严禁地方政府以公司债券的形式增加隐性债务

关于隐性债务风险的防范和化解,刘坤表示,要完善正常的监控机制,绝不允许通过增加隐性债务来新建项目和新摊位。硬化预算约束,全面加强项目财务承受能力论证和预算审查,依法将所有财政支出纳入预算管理。加强对国有企事业单位的监管,依法完善地方政府及其部门对企事业单位的配置机制,禁止地方政府以公司债券形式增加隐性债务。

目前,地方政府隐性债务增长势头得到遏制。从地方政府公布的决议方案来看,主要是通过“协调资金,偿还一批;债券互换,一批延期;项目操作,消化一批;引进资金、转产一批”等方式解决。

刘坤指出,发展型、政策性金融机构必须审慎合规经营,并考虑项目现金流、抵押物等审慎授信。严禁违规向地方政府提供融资或变相配合地方政府借钱。

开发性金融机构指CDB,政策性金融机构指农业发展银行和进出口银行。近年来,CDB和农业发展银行广泛参与政治和信托业务。因为一些企业受到政府信贷的约束,所以有新的隐性债务的嫌疑。新形势下,传统政府业务也面临转型困难,如棚改贷款、专项建设资金等。

棚改贷款的主要模式是棚改主体向银行质押政府购买服务合同进行融资。根据合同,政府分阶段向企业支付购买资金,以偿还银行贷款。穿透力,本质上是金融覆盖了所有房改贷款,有增加隐性债务的嫌疑。

专项建设基金的运作模式是CDB和农业发展银行向邮储银行发行专项建设债券,然后利用专项建设债券筹集资金,建立专项建设基金,CDB或农发基金以股权方式投资项目公司。

在大规模投资的情况下,基金投资了一些民营企业项目。然而,出于风险考虑,CDB和农发基金要求地方融资平台按约定回购基金持有的私营企业项目股权,而私营企业则从地方融资平台回购股权。近年来,一些专项建设资金也被认定为隐性债务。

10月30日上午,国家开发银行召开党员大会,传达十九届五中全会精神。会议指出,要以主营业务为重点,发挥战略工具和政策工具的作用;改革内部体制机制,完善治理体系;推进融资方式创新,帮助重点领域投融资体制市场化改革,充分发挥发展金融作为政府与市场之间桥梁的作用,为促进有效市场和政府更好整合做出贡献。

11月26日,CDB副总统周庆瑜在第264届银行保险业例行记者会上介绍说,“十四五”期间,CDB将投入2万亿信贷用于旧城区改造,这将与“十四五”期间各省的融资计划挂钩。对于地方政府可能面临的财政约束问题,CDB将从三个方面解决:

首先,我们必须坚持紧紧依靠地方政府。CDB将以热情和主动性积极配合和服务于任何地方政府。政府要制定相关政策,然后整合政府拥有的资源,比如土地、闲置工厂、社区等。

第二,要充分发挥地方国有企业的作用。需要整合省、地、县三级地方国有企业的平台,利用它们承担这项任务。在此基础上,CDB给予融资支持,坚持保持微利,实行优惠利率,降低旧住宅区改造的财务成本。

第三,积极推动社会资本的引入,保证社会资本有合理的回报。

市场也在关注如何创新CDB的老融资模式。刘坤还表示,要清理规范地方融资平台公司,剥离政府融资职能。完善市场化、规则化债务违约处置机制,坚决防止风险积累形成系统性风险。加强监管和审计问责,严格实行政府借款终身问责制度和债务问题检查机制。

合理确定政府债务规模

刘坤还表示,政府债务规模应根据财政政策反周期调整的需要和财政可持续性的要求合理确定。依法构建管理规范、责任明确、公开透明、风险可控的地方政府债务融资机制。

地方债务是中央政府在2009年首次发行的。在当年的政府工作报告中,国务院同意在地方发行2000亿元债券,由财政部发行,纳入省级预算管理。此后,2010年至2014年的发行规模在2000亿至4000亿之间,全部由财政部发行。

2015年新预算法实施后,省级地方政府开始自主发行地方政府债券用于借贷,地方债券发行规模明显扩大。经过12年的扩张,地方债已经成为债券市场的第二大品种。风数据显示,截至11月30日,地方债务余额达到25.3万亿元,仅次于财政债务,地方政府债务比例接近红线。

在今年7月举行的一次研讨会上,财政部预算司一级巡视员王科兵直言不讳地表示,随着地方政府债券特别是特种债券发行规模的迅速扩大,地方政府债务余额迅速增加,到今年年底,地方政府债务利率有可能进入国际公认的100%-120%的预警区间,政府债务风险正在逐步加大。

刘坤提出完善地方政府债务限额确定机制,一般债务限额应与税收等一般公共预算收入相匹配,特殊债务限额应与政府性基金预算收入和项目收入相匹配。完善基于负债率的地方政府债务风险评估指标体系,完善地方政府偿债能力评估机制。加强风险评估和预警结果的应用,有效推进风险防控屏障建设。

在宏观经济稳步复苏、地方负债率逼近警戒线、地方债务资金闲置等因素影响下,市场预计明年新增专项债务规模将下降。

关于国债,刘坤表示,要优化国债和地方债券的品种结构和期限结构。继续推进国债市场健康发展和对外开放,及时完善反映市场供求关系的国债收益率曲线,更好发挥国债利率在市场定价中的基准作用。完善政府债务信息公开机制,推动形成市场化、法制化的融资自律和约束机制。

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